我國是海洋大國，擁有約300萬平方公里管轄海域，大陸海岸線長(zhǎng)達(dá)1.8萬多公里。在人們改造利用海洋的過程中，圍填海始終備受關(guān)注。

　　一方面，圍填海能緩解用地緊張、拓展發(fā)展空間，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中功不可沒。另一方面，它也不可避免地對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境帶來一些影響。國家一直積極采取各類政策措施管控圍填海、修復(fù)海岸線，力求將其影響降到*。

　　但是，前不久結(jié)束的國家首批圍填海專項(xiàng)督察發(fā)現(xiàn)，部分沿海地方政府急功近利，在圍填海管理方面“失序、失度、失衡”，導(dǎo)致圍填海的負(fù)面效應(yīng)放大。

　　違法違規(guī)圍填海 可能造成不可彌補(bǔ)的生態(tài)后果

　　海洋督察發(fā)現(xiàn)，部分沿海地方政府無視國家政策措施，絞盡腦汁規(guī)避審批，明目張膽越過紅線。在*批督察的遼寧、河北、江蘇、福建、廣西、海南六個(gè)?。▍^(qū)）中，圍填海管理方面都存在“失序、失度、失衡”的現(xiàn)象。

　　部分地區(qū)脫離實(shí)際需求盲目填海，填而未用、長(zhǎng)期空置，個(gè)別項(xiàng)目違規(guī)改變圍填海用途，用于房地產(chǎn)開發(fā)，浪費(fèi)海洋資源。例如，河北唐山曹妃甸區(qū)填海造地面積一度達(dá)2萬多公頃，由于落地項(xiàng)目少，填海造地空置率達(dá)58%。

　　部分地方違法審批，監(jiān)管失職。有的違反海洋功能區(qū)劃審批項(xiàng)目，化整為零、分散審批；有的違法填海罰款由地方財(cái)政代繳，或者先收繳再返還給違法企業(yè)，行政處罰流于形式。江蘇省未批先建、邊批邊建現(xiàn)象普遍存在，共涉及184宗用海。遼寧省圍填海執(zhí)法監(jiān)管不力，已罰款248.3億元，尚有139.6億元未繳納，也未依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　“未依法審批、未經(jīng)過海域使用論證和環(huán)境評(píng)價(jià)的圍填海，很容易打破海洋生態(tài)環(huán)境原有規(guī)律，引起負(fù)面效應(yīng)，甚至造成不可彌補(bǔ)的生態(tài)后果。”國家海洋局第三海洋研究所余興光研究員介紹，如果圍填海胡亂侵占濕地面積，就會(huì)導(dǎo)致濕地生態(tài)涵養(yǎng)功能下降和生物種類減少。

　　國家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心主任關(guān)道明舉例說：“也許這個(gè)航道本不淤積，但違背航道的海水流態(tài)亂填亂建，就會(huì)發(fā)生淤積。如果在半封閉海灣中進(jìn)行不當(dāng)填海，會(huì)導(dǎo)致水動(dòng)力不足。水體交換能力一旦下降，不能及時(shí)疏散污染物，就會(huì)加劇水體富營養(yǎng)化等環(huán)境問題。”

　　圍填?？赡軒淼闹饕?fù)面影響，包括施工期懸浮泥沙擴(kuò)散對(duì)海水水質(zhì)的影響，填海所占用區(qū)域海洋自然屬性喪失和海洋生物資源的損失，填海造地完成后對(duì)周邊水動(dòng)力和地形地貌及沖淤環(huán)境的影響等。

　　專家強(qiáng)調(diào)，作為人類改造和利用自然的方式，圍填海產(chǎn)生的影響是有利有弊的，不能“一刀切”地否定。

　　圍填海緩解了我國沿海用地緊張，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、重化工基地、裝備制造基地等提供了承載空間，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立下了汗馬功勞。荷蘭、日本等發(fā)達(dá)國家很早就開展了圍填海?？陀^來看，圍填海不可避免地會(huì)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境帶來一些影響，但絕不是海洋生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因，目前我國海洋生態(tài)環(huán)境惡化的“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;仍在于陸源污染。

　　國家海洋局副局長(zhǎng)林山青介紹，為了減輕圍填海的負(fù)面影響，國家海洋局多年來陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施。對(duì)圍填海項(xiàng)目環(huán)評(píng)審查過程提出明確要求，包括工程要符合海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)保護(hù)紅線的要求，要有環(huán)境影響分析預(yù)測(cè)及采取的環(huán)保措施等。

　　“經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃和論證的圍填海，能夠?qū)?duì)海洋產(chǎn)生的影響降到*。加上后續(xù)的生態(tài)修復(fù)措施，基本能夠確保海洋資源持續(xù)發(fā)展，不產(chǎn)生顛覆性生態(tài)危害。”余興光說。

　　地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任尚未得到有效落實(shí)

　　為何一些地方向海要地沖動(dòng)較為強(qiáng)烈？

　　林山青說，沿海地區(qū)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前沿，但人多地少、缺乏用地空間的問題普遍存在，客觀上造成了向海要地的迫切需求。其次，海域使用成本過低，海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)自2007年頒布實(shí)施后一直未調(diào)整，海域價(jià)格嚴(yán)重偏離正常價(jià)格。根據(jù)相關(guān)測(cè)算，部分地區(qū)圍填海形成的土地成本，僅為周邊土地招拍掛價(jià)格的1/10左右。土地價(jià)格快速上漲，刺激了沿海地區(qū)向海要地的沖動(dòng)。另外，圍填海造地矛盾相對(duì)較少，這也使地方政府更愿意通過圍填海來獲取土地。

　　“根本原因在于，地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任尚未得到有效落實(shí)。”林山青說，“黨的十八大以后，黨中央國務(wù)院對(duì)海洋生態(tài)文明建設(shè)提出了新的要求，保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)用海、集約節(jié)約用海的發(fā)展理念進(jìn)一步確立。但是沿海地方政府重陸輕海、重開發(fā)、輕保護(hù)的慣性思維，在短時(shí)間內(nèi)難以根本扭轉(zhuǎn)。”

　　如今，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性日益突顯。“以前移山填海是為了‘生活’。隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們?nèi)找嬷匾?lsquo;生態(tài)’。”關(guān)道明說，“如果來到海濱，只見海景房不見海景，水體惡臭，垃圾遍布，無法享受親?？臻g和海洋福祉，人們是難以接受的。綠色發(fā)展、人海和諧、生態(tài)健康的美麗海洋，才是新時(shí)代里人民群眾對(duì)美好生活的新期盼。”

　　同時(shí)，沒有好的海洋生態(tài)環(huán)境，人類就不能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。海洋生態(tài)系統(tǒng)能夠?yàn)槿祟愄峁┊a(chǎn)品、資源等服務(wù)，而且海洋與陸地唇齒相依，是相互連接、不可分割的整體。“不能因?yàn)檠矍袄娑鴶嗨烷L(zhǎng)遠(yuǎn)利益，要為子孫后代留下碧海銀灘。”余興光說。

　　碧海銀灘也是綠水青山、金山銀山。美麗海洋不僅有生態(tài)價(jià)值，還有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。余興光舉例說，上世紀(jì)70年代初，廈門市筼筜港灣修建了一條很長(zhǎng)的海堤，從此港灣變成了封閉的內(nèi)湖。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，周邊生活污水和工業(yè)廢水直接入湖，筼筜湖變成了“臭水湖”。后來，廈門市政府大力修復(fù)筼筜湖的生態(tài)環(huán)境，終于恢復(fù)了湖區(qū)的生態(tài)平衡?，F(xiàn)在這里成為廈門重要的生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)，也成為人們喜愛的文化休閑旅游區(qū)。

　　隨著生態(tài)文明建設(shè)大力推進(jìn)、海洋保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，近幾年，全國圍填?？偭肯陆第厔?shì)非常明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國填海面積達(dá)到15413公頃，隨后逐年下降。2017年全國填海面積5779公頃，比2013年降低63%。與2013年前的5年相比，近5年全國填海面積降幅近42%。

　　實(shí)施*嚴(yán)管控措施 力求2020年自然岸線保有率不低于35%

　　針對(duì)圍填海亂象，國家海洋局實(shí)施了“史上*嚴(yán)”圍填海管控措施。例如，違法且嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的圍海，分期分批，一律拆除；圍填海形成的、長(zhǎng)期閑置的土地，一律依法收歸國有；通過圍填海進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的，一律禁止；渤海海域的圍填海，一律禁止。

　　關(guān)道明認(rèn)為，首先要積極消化現(xiàn)有圍填海土地存量，禁止浪費(fèi)資源。同時(shí)，對(duì)于那些嚴(yán)重污染、景觀破壞、功能受損的岸線，要不遺余力地開展整治修復(fù)，實(shí)施退養(yǎng)還灘（濕）、開堤通海、拆除人工構(gòu)筑物等綜合治理措施。

　　“摸清家底是修復(fù)的前提。”余興光說，“是不是就要把已填海形成的土地挖掉？是不是繼續(xù)改變海域用途？在修復(fù)前一定要進(jìn)行大范圍的生態(tài)背景調(diào)查，科學(xué)判斷和評(píng)估違法違規(guī)圍填海對(duì)相關(guān)區(qū)域造成的生態(tài)影響。防止修復(fù)行為對(duì)海岸線造成二次傷害。”

　　摸清家底，還是實(shí)施近岸海域水質(zhì)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)損害責(zé)任追究和賠償?shù)戎贫鹊幕A(chǔ)。目前，國家海洋局已印發(fā)了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各省（區(qū)、市）正在進(jìn)行海洋生態(tài)本底調(diào)查和海岸線調(diào)查統(tǒng)計(jì)。

　　對(duì)于那些合法合規(guī)合理的圍填?；顒?dòng)，也要嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目全程，并加強(qiáng)生態(tài)化設(shè)計(jì)。“所謂生態(tài)化設(shè)計(jì)，就是充分考慮圍填海項(xiàng)目與周邊海洋生態(tài)環(huán)境更加和諧自然。”余興光舉例說，廣西防城港市的紅沙環(huán)生態(tài)海堤建設(shè)修復(fù)工程，在堤腳近海岸區(qū)布設(shè)了小型人工魚礁和置石駁岸，并在淤泥灘涂區(qū)修復(fù)紅樹林群落，形成了和諧的海岸景觀生態(tài)系統(tǒng)。

　　關(guān)道明還建議，可以探討“占補(bǔ)平衡”的圍填海使用機(jī)制，即地方如果要圍填海，就要在其他地方采取修復(fù)海岸線等措施進(jìn)行充足補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)海岸線資源的整體平衡。

　　去年，國家海洋局出臺(tái)了《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》，在管理方式上確立了以自然岸線保有率目標(biāo)為核心的倒逼機(jī)制，將海岸線分為嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)和優(yōu)化利用3個(gè)類別。明確要求全面構(gòu)筑岸線利用的生態(tài)紅線，強(qiáng)化生態(tài)“安檢”，對(duì)觸及自然岸線保有率指標(biāo)和海岸線紅線的用海活動(dòng)一律予以一票否決，力求2020年全國自然岸線保有率不低于35%。

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