近日，土壤污染防治法（草案）表決稿經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》自2019年1月1日起施行。我國(guó)土壤污染防治從此有法可依，“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”納入法治軌道。這也標(biāo)志著我國(guó)以環(huán)境保護(hù)法為統(tǒng)領(lǐng)的各環(huán)境要素污染防治法律體系業(yè)已建成。

　　打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，有了系列法律武器。

　　作為人類(lèi)賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，土壤資源的寶貴，再怎么渲染也不為過(guò)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，我國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，土壤污染問(wèn)題成為亟需解決的重大環(huán)境問(wèn)題和全面建成小康社會(huì)面臨的突出問(wèn)題。

　　為防治土壤污染，保障公眾健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，十二屆全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)組織起草了土壤污染防治法（草案），于2017年6月提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議；同年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十*會(huì)議對(duì)草案再次審議。本屆以來(lái)，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、常委會(huì)法制工作委員會(huì)又到江蘇、浙江、河北、陜西等地進(jìn)一步調(diào)研，與環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等方面共同研究、修改完善草案。

　　今年7月25日和8月20日，本屆全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)兩次召開(kāi)會(huì)議，根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)和各方面意見(jiàn)，對(duì)草案逐條審議并提出修改意見(jiàn)。7月31日，本屆全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)邀請(qǐng)全國(guó)人大代表、有關(guān)企業(yè)、執(zhí)法人員、專(zhuān)家學(xué)者等就法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、草案中主要制度規(guī)范的可行性、實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行評(píng)估。在此基礎(chǔ)上形成的草案，便是8月27日提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議的三次審議稿。

　　8月31日，經(jīng)由十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)之后，不僅“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”“打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”有法可依，“扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”也有了法律武器保障。在有了環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法之后，我們又迎來(lái)土壤污染防治法。

　　夯實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，體現(xiàn)水土一體化防治。

　　8月27日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議開(kāi)幕當(dāng)天，聽(tīng)取了全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于土壤污染防治法（草案）審議結(jié)果的報(bào)告。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)副主任委員胡可明表示，為貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，出臺(tái)土壤污染防治法正當(dāng)其時(shí)。草案遵循預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控、分類(lèi)管理、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的原則，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出制度針對(duì)性，科學(xué)規(guī)范防治工作流程，符合我國(guó)土壤污染防治工作實(shí)際，具有可行性、可操作性和一定前瞻性，已經(jīng)比較成熟。

　　此前，有的常委委員、地方、社會(huì)公眾和生態(tài)環(huán)境部提出，土壤污染修復(fù)的成本高、周期長(zhǎng)、難度大，應(yīng)當(dāng)突出預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，夯實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議增加如下規(guī)定：一是突出源頭預(yù)防，規(guī)定生產(chǎn)、使用、貯存、運(yùn)輸、回收、處置、排放有毒有害物質(zhì)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散，避免土壤受到污染。二是強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象的責(zé)任，規(guī)定土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)建立土壤污染隱患排查制度，將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)報(bào)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，并將相關(guān)義務(wù)在排污許可證中載明，同時(shí)規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。

　　在生態(tài)、環(huán)境并重的環(huán)保新時(shí)期，對(duì)“水土不分家”的理解更加見(jiàn)仁見(jiàn)智，防治土壤污染的同時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)防治地下水污染，已經(jīng)成為共識(shí)。土壤污染防治法草案三審稿便已體現(xiàn)出水土一體化防治的思路，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，凝聚合力，處理好與相關(guān)法律的關(guān)系，既相互銜接又突出特色。

　　憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，在草案三審稿里明確了超標(biāo)地塊的土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括地下水是否受到污染的內(nèi)容；規(guī)定了農(nóng)用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等主管部門(mén)制定防治污染的方案，并采取相應(yīng)的措施；增加規(guī)定農(nóng)用地地塊的修復(fù)方案、建設(shè)用地地塊的風(fēng)險(xiǎn)管控措施應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治的內(nèi)容；明確了對(duì)建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄中的地塊，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行地下水污染狀況監(jiān)測(cè)。

　　重在強(qiáng)化污染者擔(dān)責(zé)，提高責(zé)任人違法成本。

　　土安，方有食安；土安，也才能居安。住宅、公共管理與公共服務(wù)用地直接涉及人居安全，十分敏感，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)準(zhǔn)入管理，確保土地開(kāi)發(fā)利用前符合用地要求。及時(shí)回應(yīng)公眾民意，土壤污染防治法（草案）增加規(guī)定用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查。

　　此前，有的常委委員、地方和社會(huì)公眾提出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)過(guò)程中相關(guān)主體的責(zé)任，突出污染者責(zé)任。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，強(qiáng)化了“污染者擔(dān)責(zé)”，明確土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)；增加規(guī)定了土壤污染責(zé)任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個(gè)人履行相關(guān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)義務(wù)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。同時(shí)，鼓勵(lì)自愿治理，增加規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)和支持有關(guān)當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)；明確協(xié)助要求，增加規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等負(fù)有協(xié)助實(shí)施農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)。

　　據(jù)了解，土壤污染防治法草案在此前的審議和征求意見(jiàn)過(guò)程中，有常委會(huì)組成人員、地方、社會(huì)公眾呼吁，加大對(duì)土壤污染防治違法行為的處罰力度，提高違法成本，通過(guò)嚴(yán)懲重罰，形成震懾。這一建議，在草案表決稿中有所體現(xiàn)：

　　加重對(duì)造假行為的處罰，規(guī)定土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位纂改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造成嚴(yán)重后果的，處二十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下的罰款；規(guī)定對(duì)專(zhuān)門(mén)從事土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、效果評(píng)估活動(dòng)的單位出具虛假報(bào)告的違法行為，情節(jié)嚴(yán)重的，*性禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)；并增加規(guī)定對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的十年內(nèi)禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)，構(gòu)成犯罪的終身禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)；同時(shí)增加規(guī)定這些單位與委托人惡意串通，出具虛假報(bào)告，造成他人人身或者財(cái)產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)與委托人承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　增加規(guī)定對(duì)農(nóng)業(yè)投入品使用者未按照規(guī)定及時(shí)回收肥料等農(nóng)業(yè)投入品的包裝廢棄物或者農(nóng)用薄膜，農(nóng)藥使用者未按照規(guī)定及時(shí)回收農(nóng)藥包裝廢棄物交由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)或者組織進(jìn)行無(wú)害化處理的違法行為的處罰。

　　強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，對(duì)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控或者修復(fù)活動(dòng)造成新的污染、拒不配合檢查、未按照規(guī)定采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施等違法行為，増加規(guī)定對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款。

　　加重對(duì)土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人未按照規(guī)定實(shí)施后期管理的違法行為的處罰。

　　凈土立法牽動(dòng)關(guān)注，分組審議焦點(diǎn)解析。

　　土壤安全事關(guān)老百姓的“米袋子”“菜籃子”，一旦產(chǎn)生污染，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人體健康和整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)都構(gòu)成嚴(yán)重威脅。有了水污染防治法和大氣污染防治法之后，全社會(huì)對(duì)土壤污染防治法的出臺(tái)有著強(qiáng)烈期待。

　　“加大經(jīng)濟(jì)處罰的同時(shí)，可以考慮增加追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任。”在8月28日的分組審議中，委員們對(duì)土壤污染責(zé)任人的法律責(zé)任條款尤為關(guān)注，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)處罰力度太低，震懾作用不足”。

　　修改前的草案三審稿第八十七條規(guī)定，向農(nóng)用地排放重金屬、有機(jī)污染物等含量超標(biāo)的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。

　　分組審議時(shí)，韓曉武委員說(shuō)，草案中提到的罰款*是二百萬(wàn)元，“這個(gè)罰款數(shù)額對(duì)于故意的、惡劣的違法污染行為來(lái)說(shuō)，顯然威懾作用不夠。”他建議必須通過(guò)立法明示，對(duì)故意污染土地行為予以嚴(yán)厲處罰，“對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處罰，現(xiàn)在只規(guī)定了經(jīng)濟(jì)處罰，可以考慮增加追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任。”鮮鐵可委員也坦言，罰款的力度要與危害程度直接掛鉤，向農(nóng)用地排放重金屬等超標(biāo)污染物，對(duì)農(nóng)作物和公共健康的積累性危害甚至比超標(biāo)排放大氣、水污染物的危害更大，處理的難度和成本也更大，但草案*檔罰款上限太低，他建議上調(diào)。杜玉波委員則認(rèn)為，“被污染土壤修復(fù)困難，短時(shí)間內(nèi)難以完成，因此在確定賠償金額時(shí)應(yīng)充分考慮加重賠償。”從修復(fù)成本的角度考慮，他建議加大土壤污染的處罰力度。

　　“向社會(huì)公開(kāi)”是草案三審過(guò)程中被反復(fù)提及的熱點(diǎn)詞匯，委員們普遍建議拓寬土壤污染防治過(guò)程中涉及到的各方信息公開(kāi)范圍，“監(jiān)測(cè)、治理情況都應(yīng)公示”。

　　拓寬“向社會(huì)公開(kāi)”范圍，能夠增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)效果的監(jiān)督。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動(dòng)完成后形成的效果評(píng)估報(bào)告，杜黎明委員提出，“光是報(bào)給地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)備案還不夠，建議增加向社會(huì)公開(kāi)的規(guī)定。”王毅委員認(rèn)為，草案中所提到的“向社會(huì)公開(kāi)”存在兩個(gè)問(wèn)題，一是不夠具體，二是力度不夠。只是提出向社會(huì)公開(kāi)，但是公開(kāi)什么并不明確，只公開(kāi)名錄的話還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，建議加上排放信息。鄧秀新委員建言，應(yīng)該讓公眾了解更多土壤污染治理情況。“土壤污染監(jiān)測(cè)情況、污染治理情況都應(yīng)該依法公示，讓大家共同參與進(jìn)來(lái)，提升公眾土壤污染防治意識(shí)。”

　　建議明確防治責(zé)任主體，是委員們集中關(guān)注的又一焦點(diǎn)。三審稿在土壤污染防治主體上，有委員認(rèn)為仍處于“模棱兩可”現(xiàn)狀。

　　程立峰委員說(shuō)，在土壤污染狀況調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有大量上世紀(jì)七八十年代的小化工、小冶煉、小電鍍等污染地塊，幾經(jīng)變遷已經(jīng)無(wú)法確認(rèn)土壤污染責(zé)任人。對(duì)于這一情況，他認(rèn)為，“這些地塊也應(yīng)由地方人民政府組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，在法律上應(yīng)規(guī)定具體的責(zé)任主體，不能模棱兩可。”哈尼巴提·沙布開(kāi)委員結(jié)合自己的基層工作經(jīng)驗(yàn)則表示：“明確集體土地的管理責(zé)任，有助于在今后實(shí)施過(guò)程中逐步加強(qiáng)土地保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)責(zé)任。”

　　審議中，有的委員對(duì)農(nóng)用地土壤污染防治資金缺口問(wèn)題也給予特別關(guān)注，建議在草案第五章“保障和監(jiān)督”中強(qiáng)化對(duì)農(nóng)用地土壤污染治理資金渠道的引領(lǐng)作用。白春禮委員建議明確國(guó)家擬采取的有利于土壤污染防治的財(cái)政、稅收、價(jià)格、金融等經(jīng)濟(jì)政策和措施，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)用地土壤污染防治資金的保障力度，用法治的力量來(lái)推動(dòng)農(nóng)用地土壤污染防治的治理工作。高虎城委員說(shuō)，土壤污染防治立法的一個(gè)重點(diǎn)，就是要明確土壤污染防治資金的來(lái)源和性質(zhì)，三審稿明確了采取財(cái)政、金融等措施相結(jié)合，鼓勵(lì)社會(huì)參與風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的原則，對(duì)此有了體現(xiàn)。

　　全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)副主任委員胡可明，在報(bào)告土壤污染防治法（草案）審議結(jié)果時(shí)，解釋了多重立法考量，介紹了法律的調(diào)整范圍、立法目標(biāo)、具體規(guī)則：土壤污染防治立法過(guò)程中，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先。強(qiáng)化源頭防治，減少污染產(chǎn)生；堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管控、分類(lèi)管理。根據(jù)土地的不同用途、不同污染程度分類(lèi)施策，規(guī)定不同的應(yīng)對(duì)措施、管理要求，有效防范和應(yīng)對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)；堅(jiān)持明確責(zé)任，環(huán)環(huán)相扣。落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，強(qiáng)化污染者責(zé)任，明確政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，用*嚴(yán)格制度*嚴(yán)密法治保護(hù)土壤、防治土壤污染。同時(shí)，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥，扎實(shí)推進(jìn)。從我國(guó)土壤污染防治工作起步較晚、基礎(chǔ)較弱、經(jīng)驗(yàn)不多的實(shí)際出發(fā)，對(duì)有經(jīng)驗(yàn)、看得準(zhǔn)的，盡量細(xì)化；對(duì)還需要繼續(xù)探索積累經(jīng)驗(yàn)的，在法律規(guī)定上為實(shí)踐留下一定空間。

　　扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，是勢(shì)當(dāng)必施，也是正當(dāng)其時(shí)。有法是前提，后續(xù)關(guān)鍵在執(zhí)法。土壤污染防治法千呼萬(wàn)喚出臺(tái)之后，盡快普法、積極用法，確保法律落地生根開(kāi)花，才能彰顯立法初衷。

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