2016年是名副其實(shí)的特色小鎮(zhèn)年，“忽如一夜春風(fēng)來，千樹萬樹梨花開”，2017年遍地開花的特色小鎮(zhèn)建設(shè)備受爭(zhēng)議，經(jīng)過各地的不斷實(shí)踐、專家的系列解讀，對(duì)特色小鎮(zhèn)認(rèn)識(shí)日趨理性。

　　特色小鎮(zhèn)的出現(xiàn)，是中國產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展的必然規(guī)律，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展積累到一定程度與城鎮(zhèn)發(fā)展達(dá)到一定水準(zhǔn)后的客觀現(xiàn)象。世界產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展歷程中出現(xiàn)的各類小鎮(zhèn)也證明了這一點(diǎn)。

　　當(dāng)前依然還存在著對(duì)特色小鎮(zhèn)似是而非的認(rèn)識(shí)，如特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)等是什么樣的關(guān)系？這些看似簡(jiǎn)單的問題，著實(shí)弄糊涂了不少基層干部群眾，以至于對(duì)特色小鎮(zhèn)的關(guān)心演變?yōu)閮杉?，一是圈多大面積，二是取一個(gè)叫得響的名稱，陷入了“圈鎮(zhèn)造特”運(yùn)動(dòng)。

　　有人形象地講，省里在喊，市里在催，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在急，*不管，百姓干不？專家在捧，設(shè)計(jì)在樂，施工在搶，*不知，運(yùn)營在哪？

　　正確認(rèn)識(shí)特色小鎮(zhèn)的“五大關(guān)系”

　　特色小鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，首先要正確認(rèn)識(shí)五大關(guān)系。

　　一是特色小鎮(zhèn)和房地產(chǎn)的關(guān)系。特色小鎮(zhèn)建設(shè)會(huì)帶動(dòng)周邊土地等資源的價(jià)值有一定程度上升，催生房地產(chǎn)開發(fā)，這是共識(shí)。但通過房地產(chǎn)去聯(lián)動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，是本末倒置。

　　二是特色小鎮(zhèn)和PPP的關(guān)系。特色小鎮(zhèn)是否選擇PPP模式，兩個(gè)因素是必須要考量的。一個(gè)是特色小鎮(zhèn)的管理者對(duì)于PPP的理解與認(rèn)識(shí)程度。PPP的意義在于“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”，如果管理者本身對(duì)PPP一知半解就動(dòng)手找企業(yè)合作，是非常危險(xiǎn)的。另一個(gè)*關(guān)鍵的因素是特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。PPP不是“*鑰匙”，是一個(gè)發(fā)展建設(shè)過程中可供選擇的工具?？刂骑L(fēng)險(xiǎn)的核心是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的理性選擇和可持續(xù)發(fā)展，這樣才不會(huì)出現(xiàn)失衡狀態(tài)。

　　三是特色小鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)的必要條件，但不是充分條件，這是一個(gè)簡(jiǎn)單的邏輯問題，特色小鎮(zhèn)的三要素，缺一不可。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)一定是來自自身資源稟賦而合理生長的結(jié)果。

　　四是特色小鎮(zhèn)和發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。特色小鎮(zhèn)需要一份發(fā)展規(guī)劃作為頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃不是前沿產(chǎn)業(yè)分析，必須能在產(chǎn)業(yè)園區(qū)里落地。

　　五是大中小城市與小城鎮(zhèn)的關(guān)系?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，“優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”這里提到的大中小城市和小城鎮(zhèn)是指城鎮(zhèn)的大小，城鎮(zhèn)大小應(yīng)包括城鎮(zhèn)人口規(guī)模與城鎮(zhèn)地域規(guī)模兩個(gè)衡量指標(biāo)，但通常人口規(guī)模是衡量城鎮(zhèn)規(guī)模的決定性指標(biāo)。

　　《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒有說明城市規(guī)模的條款。這也就是說，目前我國尚未從立法的層面對(duì)大中小城市和小城鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)行定義。2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書》，對(duì)大中小城市提出的劃分標(biāo)準(zhǔn)為，市區(qū)常住人口50萬以下的為小城市。小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模說法不一，大致在20萬人口以下，從現(xiàn)實(shí)看，鎮(zhèn)級(jí)人口從幾千到幾十萬不等。

　　就一個(gè)區(qū)域而言，“鎮(zhèn)”大致有三類：一類是城關(guān)鎮(zhèn)，是指市縣區(qū)級(jí)政府所在地，不少已析出街道了；一類是建制鎮(zhèn)，是指行政體制上的鎮(zhèn)；一類是撤制鎮(zhèn)，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并過程中被兼并后的集鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)主要包含了這三類鎮(zhèn)的建設(shè)。

　　人口規(guī)模和鎮(zhèn)域定位不同，決定了小城鎮(zhèn)與小城市發(fā)展方向質(zhì)的不同。小城市要求城鎮(zhèn)功能、市政設(shè)施配套相對(duì)齊全，力求完善，小城鎮(zhèn)不求“小而全”，而是結(jié)合自身資源稟賦和條件，追求個(gè)性化。

　　特色小鎮(zhèn)是“小鎮(zhèn)+”還是“+小鎮(zhèn)”

　　2016年國家發(fā)改委印發(fā)的《加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確了特色?。ǔ牵╂?zhèn)分為特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)兩類，特色小鎮(zhèn)主要指聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，集聚發(fā)展要素，不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)；特色小城鎮(zhèn)是指以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為單元，特色產(chǎn)業(yè)鮮明、具有一定人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的建制鎮(zhèn)。

　　特色小鎮(zhèn)的區(qū)域范圍較城鎮(zhèn)體系背景下的小鎮(zhèn)明顯縮小，必須要一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，需要在2-3年內(nèi)有一定數(shù)量的投資額度，吸納一定數(shù)量的產(chǎn)業(yè)人口導(dǎo)入，是以“小鎮(zhèn)+單個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”的“小鎮(zhèn)+”模式，是建制鎮(zhèn)下單個(gè)“點(diǎn)”上的發(fā)展模式，以點(diǎn)來帶動(dòng)建制鎮(zhèn)的發(fā)展。特色小城鎮(zhèn)可以在建制范圍內(nèi)由若干個(gè)塊狀經(jīng)濟(jì)區(qū)域組成。比如，上海市金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)是擁有91.66平方公里的建制鎮(zhèn)，我們正在努力打造若干個(gè)基于產(chǎn)業(yè)為核心的非建制鎮(zhèn)的塊狀功能區(qū)，是以若干個(gè)“小鎮(zhèn)+特色功能區(qū)”所組成的“+小鎮(zhèn)”模式，特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)既有交集又有區(qū)別。

　　特色小城鎮(zhèn)首先是小鎮(zhèn)的基本建設(shè)，如醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)，以及交通、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，然后才是特色建設(shè)，圍繞小鎮(zhèn)做文章；

　　特色小鎮(zhèn)首先是特色建設(shè)，如獨(dú)特的人文、自然等資源，名企名品等，然后才是小鎮(zhèn)建設(shè)，圍繞特色做文章。

　　現(xiàn)實(shí)中，往往把特色小鎮(zhèn)的“小鎮(zhèn)+”模式與特色小城鎮(zhèn)的“+小鎮(zhèn)”模式統(tǒng)稱為“特色小鎮(zhèn)”，混淆了概念，也模糊了路徑。

　　生產(chǎn)、生活、生態(tài)是特色小鎮(zhèn)的三個(gè)維度空間，不可缺一，這也是把特色小鎮(zhèn)區(qū)別于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)、房地產(chǎn)的根本所在。特色小鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)空間、生活空間、生態(tài)空間融為一體的新型社區(qū)空間。

　　特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干認(rèn)識(shí)

　　認(rèn)識(shí)之一：特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)一定要結(jié)合自身資源稟賦和條件特色發(fā)展。

　　打造特色小鎮(zhèn)，一定要綜合現(xiàn)有資源和條件，作出理性選擇，要“量身定制”，切忌“求大求洋”，更忌“東施效顰”，杜絕相互“山寨”。

　　認(rèn)識(shí)之二：特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要承接大城市的功能轉(zhuǎn)移和功能分工。

　　要把中心城區(qū)、新城和小城鎮(zhèn)當(dāng)作一個(gè)整體、一個(gè)系統(tǒng)來綜合考慮，按照都市圈的功能分工來統(tǒng)籌布局，讓他們不再各自獨(dú)立，而是分工明確、錯(cuò)位發(fā)展。

　　有了功能，才有產(chǎn)業(yè)集聚；有了產(chǎn)業(yè)集聚，才有人氣；有了人氣，才有城鎮(zhèn)。以日本東京大都市圈為例，各城市之間的分工十分明確。筑波提供人力資源，千葉為原料輸入港，橫濱專攻對(duì)外貿(mào)易，東京主營內(nèi)貿(mào)，川崎為企業(yè)輸送原材料和制成品。這個(gè)都市圈內(nèi)的功能分工均由政府引導(dǎo)推動(dòng)，其*初目的在于平衡區(qū)域間發(fā)展，同時(shí)緩解東京城市功能過度集中的問題。

　　就上海而言，若按每個(gè)鎮(zhèn)容納10萬人口計(jì)算，全市100多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就可以消化1000多萬人口，中心城區(qū)、新城的城市承載壓力將會(huì)大幅度減輕。將特色小鎮(zhèn)打造成市中心功能疏解的重要承載地，有利于疏解市中心過于集中的衛(wèi)生、教育、文化、商業(yè)等功能，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)城市功能的下移。

　　認(rèn)識(shí)之三：特色小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要有以交通為核心的重大基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。

　　從國外大都市圈形成的歷程看，小城鎮(zhèn)發(fā)展基本上都是沿著城市軌道交通延伸發(fā)展的，建設(shè)城際鐵路，可以進(jìn)一步完善上海西南交通格局，有利于中心城區(qū)城市功能更加便捷地向遠(yuǎn)郊輻射，有利于優(yōu)化城市資源布局，減輕城市壓力，達(dá)到合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，從而促進(jìn)大都市整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同繁榮和持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。

　　認(rèn)識(shí)之四：特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)一定要聯(lián)動(dòng)周邊大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展。

　　我們強(qiáng)調(diào)“特色小鎮(zhèn)”不能小而全，要特色發(fā)展，但對(duì)于一個(gè)區(qū)域來說發(fā)展相對(duì)“齊而全”，這就需要各相鄰之間要互補(bǔ)要聯(lián)動(dòng)要錯(cuò)位。破解現(xiàn)行體制下的明“友好”暗“斗爭(zhēng)”，在跨行政區(qū)內(nèi)保障各市場(chǎng)要素自由流動(dòng)，基礎(chǔ)性、功能性設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一布局。

　　認(rèn)識(shí)之五：特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要鼓勵(lì)和探索社會(huì)資本和政府合作區(qū)域性PPP開發(fā)的模式。

　　特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要建立有效的資金保障機(jī)制，應(yīng)該重點(diǎn)探索實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營等多種形式參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。

　　在PPP合作模式上，采取點(diǎn)面結(jié)合、以面帶點(diǎn)的推進(jìn)模式，在單個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目優(yōu)先引入PPP模式的同時(shí)，根據(jù)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的自身特點(diǎn)，在相應(yīng)功能區(qū)塊及產(chǎn)城融合整體開發(fā)建設(shè)上引入?yún)^(qū)域性PPP開發(fā)模式。

　　認(rèn)識(shí)之六：特色小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中要因地制宜實(shí)施“一鎮(zhèn)一策”。

　　在推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，要因地制宜地實(shí)施“一鎮(zhèn)一策”。在實(shí)施“一鎮(zhèn)一策”過程中，要實(shí)現(xiàn)*施策，應(yīng)采取自下而上的申報(bào)制。

　　中國有2萬多個(gè)鎮(zhèn)、1.5萬多個(gè)鄉(xiāng)，各個(gè)小鎮(zhèn)在地理?xiàng)l件、資源條件、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面都不盡相同。以上海的100多個(gè)鎮(zhèn)為例，每一個(gè)鎮(zhèn)的資源稟賦都不同，各自發(fā)展情況也千差萬別。自身所處的資源環(huán)境條件、所需的資金扶持力度、所求的政策支持保障肯定也是不同的，遠(yuǎn)郊的鎮(zhèn)比近郊的鎮(zhèn)更迫切需要建立與中心城之間便捷快速的交通條件，經(jīng)濟(jì)薄弱的鎮(zhèn)比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)更迫切需要資金支持。

　　認(rèn)識(shí)之七：特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要配套推進(jìn)行政體制改革。

　　當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)多呈現(xiàn)出“小馬拉大車”，依靠“小政府”來治理“大城鎮(zhèn)”的情況，小城鎮(zhèn)的行政體制權(quán)限與現(xiàn)實(shí)所需不相匹配，需要賦予小城鎮(zhèn)與行政職能相對(duì)應(yīng)的建設(shè)、發(fā)展、治理權(quán)限，通過“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，形成與小鎮(zhèn)發(fā)展相適應(yīng)、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、便民高效的行政管理運(yùn)行機(jī)制。

　　行政體制改革的核心問題就是，能否“接得牢”，即如何承接的問題；能否“捏得牢”，即如何整合的問題。就“承接”而言存在“供與需”、“人與責(zé)”不匹配的困境，就“整合”而言存在“縱向擴(kuò)權(quán)”定位不清晰、“橫向接權(quán)”權(quán)限不穩(wěn)定的困境，建議賦予小城鎮(zhèn)與新型城鎮(zhèn)化相對(duì)應(yīng)的建設(shè)、發(fā)展、治理權(quán)限，作為“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的載體，形成與小城鎮(zhèn)發(fā)展相適應(yīng)、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、便民高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

　　認(rèn)識(shí)之八：特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要健全基層社會(huì)治理體制。

　　城鎮(zhèn)運(yùn)行三分靠建設(shè)，七分靠管理。小鎮(zhèn)管理水平的高低，直接決定城市環(huán)境優(yōu)劣，也決定小鎮(zhèn)文明程度的高低。更主要的是小城鎮(zhèn)管理一定要發(fā)揮市民的主體意識(shí)和主體作用，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理時(shí)，要?jiǎng)訂T組織群眾參與社會(huì)建設(shè)和管理，凡是群眾自己能做好的事情，能管好的事情，一定要交給群眾自己去做，自己去管，凡是涉及農(nóng)民切身利益的具體事務(wù)，比如，修路修橋、扶貧救濟(jì)、征地拆遷，在行政決策時(shí)，不但要重視群眾的知曉度和參與度，更要重視群眾的達(dá)成度。在實(shí)踐中，涉及群眾利益的行政決策的本意是好的，但有一些卻得不到更好的執(zhí)行和落實(shí)，往往忽視了群眾自我管理、自我教育等自身力量的推動(dòng)。因此，應(yīng)讓群眾從管理對(duì)象成為管理主體。

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