進入新時代，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，土地資源管理也從新增擴張向盤活存量轉(zhuǎn)變，從粗放利用向集約高效轉(zhuǎn)變，從單一保護向復(fù)合利用轉(zhuǎn)變。

　　全域土地綜合整治是*基本農(nóng)田劃定和保護工作的進一步深化和拓展，既貫徹落實了“把飯碗牢牢端在自己手中”的戰(zhàn)略思想，又踐行了中央關(guān)于生態(tài)文明和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，形成更為完善的國土空間保護體系。

　　浙江省杭州市在全國率先提出并實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)試點。實現(xiàn)了從單一的永農(nóng)數(shù)量保護，向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”共同保護的觀念轉(zhuǎn)變；從單一的保障糧食安全，向保護耕地、集約用地、優(yōu)化空間、生態(tài)修復(fù)的目標轉(zhuǎn)變。經(jīng)過兩年的創(chuàng)新與實踐，試點成效顯著，先期開展了全域整治、整鎮(zhèn)整治和整村整治三類試點。

　　以西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)為典型，整治后實現(xiàn)了耕地集中連片、村莊設(shè)施的完善及空間格局的優(yōu)化，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)紛紛落地。據(jù)杭州市國土資源局相關(guān)負責人介紹，西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)、建德市大洋鎮(zhèn)等地堅持規(guī)劃引領(lǐng)，推行山水林田湖路村全要素、全區(qū)域綜合整治與生態(tài)修復(fù)，大力優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，實現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)更發(fā)展、農(nóng)村更美麗、農(nóng)民更幸福”的目標。

　　5年來，全市通過土地整治盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地1.71萬畝、墾造耕地8.64萬畝、建設(shè)高標準農(nóng)田118.4萬畝，有力支撐了各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求，為杭州鄉(xiāng)村振興奠定了基礎(chǔ)。今年，杭州市將實施40個以上全域土地綜合整治項目，預(yù)計可復(fù)墾建設(shè)用地5000余畝，墾造耕地14000余畝。預(yù)計到2020年，將實施100個以上項目。

　　為深化“八八戰(zhàn)略”，持續(xù)釋放全域土地綜合整治在破解用地制約、提升農(nóng)村發(fā)展動能等方面的綜合效益，杭州正突出重點、補齊短板， 通過厘清“五本賬”、把好“五個關(guān)”、統(tǒng)籌“五個+”，全力打造全域土地綜合整治“升級版”。

　　研究厘清“五本賬”

　　建德欽堂鄉(xiāng)葛塘村積極探索以村為單位開展“全景式規(guī)劃、全方位打造、全民化參與”的土地綜合整治模式，通過建設(shè)用地復(fù)墾和墾造水田，前后僅用3年時間，新增耕地61.8畝，收獲*桶金725萬元，并以此撬動村莊環(huán)境提升、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興，充分展現(xiàn)了基層改革創(chuàng)新的活力，大大增強了村民的獲得感。村民自豪感增強了，返鄉(xiāng)造房子的明顯多起來。據(jù)了解，該村近兩年新造房子65幢，有35位姑娘嫁進葛塘村。村里有個小年輕，叫楊鑫，在蕭山送快遞，他說：“以前跟別人講起家鄉(xiāng)，一個很偏遠的農(nóng)村，抬不起頭。去年過年回來發(fā)照片到朋友圈，他們都驚呆了，原來你們村這么漂亮。”現(xiàn)在他很有優(yōu)越感，經(jīng)常回來，還在考慮回村發(fā)展民宿。

　　凡事預(yù)則立。全域土地整治要做好，心中首先要有幾本賬。

　　有一本土地平衡賬。全域土地綜合整治的基本要求是“耕地數(shù)量不減少、建設(shè)用地不增加，空間騰挪、優(yōu)化格局”，通過整治，哪些耕地要墾造、提升，哪些建設(shè)用地要復(fù)墾、騰挪，哪些空間格局要優(yōu)化、落地，都要反復(fù)測算、心中有數(shù)、對應(yīng)到點。

　　有一本資金收益賬。要善于從全域角度去考慮資金平衡問題，如果拘于一隅，要么整治項目質(zhì)量不高，要么資金盤不過來。2017年以來，西湖雙浦和三墩全域整治共投入50余億元，按補充耕地指標的市場價格測算，預(yù)計收益20余億元。這筆賬怎么平衡，從單項收益來看，盈利點很難把握，但是整治后周邊土地增值90多億元，區(qū)域內(nèi)的村級集體經(jīng)濟年收入從440萬元直接上升至1500萬元。有些整治點的區(qū)位和基礎(chǔ)條件未必有雙浦和三墩這么好，因此前期一定要從全域的角度測算準資金的收支狀況，既要有當前的經(jīng)濟投入賬，又要有長遠的綜合效益賬。

　　有一本制度改革賬。省委省政府作出了“八八戰(zhàn)略”再深化、改革開放再出發(fā)的決策部署，全域土地綜合整治和土地流轉(zhuǎn)就是一項再深化、再出發(fā)的系統(tǒng)改革。全域整治區(qū)域作為一個封閉的試點單元，可以在法律法規(guī)框架內(nèi)，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，探索農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，進一步維護農(nóng)民土地權(quán)益、激活農(nóng)村沉睡的土地資產(chǎn)、增強人民獲得感。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)被稱為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后的“二次飛躍”，背后涉及的承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記、征地制度、設(shè)施農(nóng)用地審批、零星耕地和基本農(nóng)田置換等諸多改革。各地都要把涉及到的改革事項清晰詳盡地羅列出來，明確重點和時限，有條不紊地加以推進。

　　有一本社會治理賬。全域土地綜合整治和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是對原有利益格局的調(diào)整，社會治理和服務(wù)如何跟進，爭議糾紛如何協(xié)調(diào)，社會矛盾如何化解等等，這些都要心中有數(shù)，要有預(yù)案。

　　有一本民生權(quán)益賬。要讓農(nóng)民群眾成為*獲益者，是推進這兩項工作的根本落腳點。在實施過程中，涉及人民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及土地經(jīng)營效益共享權(quán)，每一項權(quán)益都要不折不扣落實好、保障好，決不能“富了老板、丟了老鄉(xiāng)、冷了農(nóng)民的心”。如果以上五本賬，每一本賬都已了然于胸，說明認識到位了，準備充分了，可以擼起袖子放手干了。

　　科學把握“五個關(guān)”

　　在全域土地綜合整治和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全過程，要科學把握好“五個關(guān)口”。

　　把好目標關(guān)。今年杭州各區(qū)、縣（市）上報了相當數(shù)量的土地綜合整治項目，但數(shù)量并不是越多越好。杭州市國土資源局會同各地，從地方實際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮資源狀況、群眾期盼、問題短板、基層組織戰(zhàn)斗力以及整治的適宜性和開發(fā)潛力等多方面因素，科學確定了相應(yīng)的整治模式和每年度的整治目標，確保整治項目申報一個、實施一個、成功一個。同樣，土地流轉(zhuǎn)的比例也不是越高越好。杭州市農(nóng)辦經(jīng)過前期細致的排查摸底，明確了土地流轉(zhuǎn)工作的基本方案，初步框定目標，因地制宜，各地結(jié)合自身實際再去分解測算一下，確保流轉(zhuǎn)目標更加科學合理。堅持因地制宜、尊重民意。從各地的資源稟賦和實際承受能力出發(fā)，量力而行，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的主體地位和作用，尊重自然、尊重差異、尊重實際，合理確定整治目標、整治方式、整治工程，切實提高設(shè)計能力和工程質(zhì)量，保持田園風貌，保護傳統(tǒng)村落，彰顯鄉(xiāng)村特色。同時，防止大拆大建、千村一面、“建別墅大院和私人會館”等傾向，真正讓農(nóng)民共享全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)成果。

　　把好選址關(guān)。綜合整治項目的選址，必須以問題為導(dǎo)向，全面摸清整治區(qū)域的資源稟賦情況，從農(nóng)村普遍存在的耕地連片程度低、建設(shè)布局散亂、土地利用低效、公共設(shè)施缺乏、鄉(xiāng)村風貌退化等諸多痛點和難點中，找出整治區(qū)域中*突出的問題癥結(jié)，作為開展整治的主攻方向。同時，土地流轉(zhuǎn)也要把基礎(chǔ)設(shè)施不足和撂荒棄耕現(xiàn)象突出的區(qū)域、全域土地綜合整治的區(qū)塊、工商資本入駐意愿較強的領(lǐng)域作為主攻方向。

　　把好規(guī)劃關(guān)。每一個整治項目實施前，都必須按照“多規(guī)融合”的思路，針對發(fā)現(xiàn)的突出問題和主要短板，編制整治規(guī)劃和實施方案。要貫徹“不規(guī)劃不設(shè)計，不設(shè)計不施工”原則，強化景觀環(huán)境設(shè)計，彰顯地域特色。

　　把好質(zhì)量關(guān)。土地綜合整治和土地流轉(zhuǎn)，不是簡單的改田造地、換人種地，一定要與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營、全民創(chuàng)業(yè)緊密結(jié)合起來，使該區(qū)域舊貌換新顏、“顏值”變價值。

　　把好法規(guī)關(guān)。“突破常規(guī)并不等于突破法規(guī)”。中央對深化農(nóng)村土地制度改革是有明確要求的。堅守農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、建設(shè)用地不增加、農(nóng)民權(quán)利不受損等四條底線，是杭州開展全域土地綜合整治和土地流轉(zhuǎn)必須遵循的重大原則。法規(guī)政策抓得越牢，農(nóng)民的顧忌就越小，把土地交給政府整治和流轉(zhuǎn)就越放心。

　　統(tǒng)籌推進“五個+”

　　全域土地綜合整治要結(jié)合土地流轉(zhuǎn)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興的其他工作，形成多方集聚的“土地整治+”生態(tài)圈，實現(xiàn)“1+N”綜合效應(yīng)。

　　要做好“土地整治+優(yōu)化空間”的文章。堅持“建設(shè)用地、總量鎖定，增減掛鉤、流量彈性”的做法，科學開發(fā)利用空間資源，通過騰挪出發(fā)展空間、墾造出高標農(nóng)田、整治出美麗環(huán)境，實現(xiàn)在生態(tài)空間上的重塑、生產(chǎn)空間上的重構(gòu)、生活空間上的重建。

　　要做好“土地整治+土地流轉(zhuǎn)”的文章。對土地整治后區(qū)域的規(guī)模經(jīng)營要通盤謀劃，做到規(guī)劃一張圖、資金一本賬、土地一統(tǒng)用、政策一盤棋，不能為整治而整治，更不能整完后就“曬太陽”。尤其是整出的農(nóng)田要高質(zhì)量流轉(zhuǎn)，使之成為土地流轉(zhuǎn)的先行區(qū)、產(chǎn)業(yè)振興的示范區(qū)、農(nóng)民長效增收機制的實驗區(qū)。

　　要做好“土地整治+村莊整治”的文章。結(jié)合無違建創(chuàng)建、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等工作，大力推進拆違控違、消除“臟亂差”，完善公共配套設(shè)施，有序推進農(nóng)村居民點集聚，提升人居環(huán)境。

　　要做好“土地整治+生態(tài)修復(fù)”的文章。從過去單一的墾造耕地、完成耕保任務(wù)，轉(zhuǎn)向打造“山水林田湖草”生命共同體，將清潔田園、礦山復(fù)綠、治水剿劣等生態(tài)修復(fù)工作納入全域整治范圍，加強農(nóng)田生態(tài)建設(shè)和耕地修復(fù)，使整治的過程成為修復(fù)生態(tài)空間、還原自然屬性的過程，成為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、倡導(dǎo)綠色生活的過程。

　　要做好“土地整治+產(chǎn)業(yè)興旺”的文章。通過規(guī)?；瘟鬓D(zhuǎn)，將“農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)居集聚、耕地保護”三項措施有機結(jié)合，鼓勵農(nóng)村“三產(chǎn)”融合發(fā)展，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。

　　研究厘清“五本賬”、科學把握“五個關(guān)”、統(tǒng)籌推進“五個+”，歸納起來就是要堅持全局觀念、全域理念、全要素內(nèi)涵，善于從大處著眼、小處著手、深處著力；就是要統(tǒng)籌整治力度、建設(shè)深度、推進速度、財力承受度以及農(nóng)民接受度，做到既量力而行又盡力而為；就是要強化紅線意識、創(chuàng)新意識、質(zhì)量意識，確保土地整治和流轉(zhuǎn)過程可控、結(jié)果可控。

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