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　　近日，《瞭望》新聞周刊記者采訪了解到，正在試點(diǎn)的土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革（簡稱“三塊地”改革），正處于向基層實(shí)踐要經(jīng)驗(yàn)的階段，各試點(diǎn)地相關(guān)的成效和遇到的難題以及探索，將為國家決策提供參考。

　　作為全國33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)區(qū)縣之一，5年來，重慶大足區(qū)對改革進(jìn)行了綜合統(tǒng)籌，不搞“單兵突進(jìn)”，在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序的同時(shí)，完善“農(nóng)地入市”政策，集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)，城鄉(xiāng)用地方式發(fā)生了重大變革。通過大足這一改革“試驗(yàn)田”，可以一窺土地制度改革對激活農(nóng)村要素市場的積極促進(jìn)作用。

　　賦予農(nóng)地國有土地同等權(quán)能

　　非農(nóng)建設(shè)不再單一依靠征地，而是推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是當(dāng)前農(nóng)地改革的關(guān)鍵一環(huán)。農(nóng)地怎么入市？哪些農(nóng)地可以入市？如果征地不限范圍，可能擠壓農(nóng)地入市的空間；如果征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于入市價(jià)格，可能影響被征地農(nóng)民積極性，甚至激化利益矛盾……

　　大足區(qū)的做法是，首先做好征地與農(nóng)地入市兩項(xiàng)制度的銜接、協(xié)調(diào)。大足區(qū)制定了征地“清單”，明確規(guī)定國家機(jī)關(guān)用地和國防軍事用地，自然環(huán)境保護(hù)、災(zāi)害防治和公共安全用地等七大類公益用地類型，可以進(jìn)行征地，縮小了征地范圍。

　　目前，大足區(qū)已完成征地改革試點(diǎn)項(xiàng)目4個(gè)。其中，位于龍崗街道前進(jìn)社區(qū)的大足區(qū)城市生活垃圾填埋場擴(kuò)建工程，征地面積近900畝。“與過去拿到批文后就開始征地不同，按照規(guī)范征地程序的要求，這次前進(jìn)社區(qū)的征地流程發(fā)生了很大變化：先組織群眾聽證，并開農(nóng)戶代表會議，向農(nóng)民做好政策宣講，群眾有意見都可以充分表達(dá)。在代表會上，有2/3以上農(nóng)戶同意征地，才能啟動相關(guān)征地程序。”龍崗街道國土所所長黃漢高說，因?yàn)榘褜γ褚獾淖鹬胤旁诹?位，群眾合理訴求被充分吸納，使整個(gè)征地過程很平穩(wěn)，沒有發(fā)生大的矛盾。

　　其次，對非公共利益項(xiàng)目用地，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式予以保障。在大足區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地已被賦予與國有土地同等的權(quán)能，入市交易方式與國有土地一樣，依托農(nóng)村土地交易市場、公共資源交易中心等實(shí)施公開交易，通過市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格。

　　“截至2018年底，大足區(qū)已完成‘入市’51宗，面積1471畝，成交總價(jià)款5億多元。”大足區(qū)規(guī)劃和自然資源局副局長羅曉宏說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有明晰的交易流程，包括選定意向地塊、鎮(zhèn)街政府審核、相關(guān)職能部門審查、入市交易、入市主體繳納調(diào)節(jié)金、合同簽訂及備案、權(quán)證辦理等。

　　第三，靈活集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市渠道。就地入市。在大足區(qū)拾萬鎮(zhèn)長虹村3組，9.05畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地于2016年整塊就地入市，土地成交價(jià)535萬多元。“摘牌”的重慶巨好泵業(yè)有限公司是一家水泵零部件生產(chǎn)企業(yè)。公司副總經(jīng)理高科介紹，土地進(jìn)入市場交易前，已閑置10多年了。企業(yè)“摘牌”后讓土地重新利用起來。目前企業(yè)經(jīng)營平穩(wěn)，年產(chǎn)值有500多萬元。

　　將位置偏遠(yuǎn)、閑置廢棄、零星分布的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)集中到區(qū)位優(yōu)勢明顯、交通便利的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。

　　無論哪種渠道，羅曉宏介紹，關(guān)鍵是讓農(nóng)民擁有改革知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，“比如，圍繞農(nóng)地是否入市、以什么價(jià)位入市、土地用途、出讓底價(jià)等事項(xiàng)，需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主決策，相關(guān)決議需2/3以上成員簽字同意，形成正式表決材料，并公示后才能施行。”

　　放寬宅基地權(quán)益變現(xiàn)渠道

　　農(nóng)地入市首先要解決地從何處來，除了依靠盤活存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地之外，審慎推進(jìn)宅基地有償退出與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市銜接，有助于釋放更多農(nóng)村建設(shè)用地資源，也使有意愿主動退地的農(nóng)民獲益。

　　大足區(qū)在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，探索宅基地“產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、要素流動”實(shí)現(xiàn)路徑。

　　*，在保障農(nóng)戶“住有所居”的前提下，賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、入股等多種權(quán)能。

　　大足區(qū)棠香街道和平村，由于臨近城區(qū)，農(nóng)房租賃需求旺盛。“我們村農(nóng)房租賃有150多戶，有的是單間出租，有的是整棟租賃，有的人租房搞起了農(nóng)家樂，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，房屋租金也成為農(nóng)民收入的重要來源。”和平村支部書記蔣福銀告訴記者，僅在和平村1組，農(nóng)房租賃收入一年就有五六十萬元，平均每戶收入1萬多元。

　　第二，制定“放活”負(fù)面清單，嚴(yán)守“三條底線”，即土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。對流轉(zhuǎn)范圍，大足區(qū)明確城鎮(zhèn)居民只能通過入股、租賃方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建別墅大院和私人會館。在此負(fù)面清單之外，則鼓勵(lì)政策與實(shí)踐創(chuàng)新。

　　“放活”擴(kuò)大了宅基地退出變現(xiàn)渠道。在過去，宅基地變現(xiàn)主要是通過征地、復(fù)墾轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)?，F(xiàn)在，既可以通過宅基地復(fù)墾，以“地票”進(jìn)行交易；也可將宅基地退還集體經(jīng)濟(jì)組織后，對規(guī)劃為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式，“變現(xiàn)”土地價(jià)值。

　　在大足區(qū)龍水鎮(zhèn)八柱村，去年有8戶農(nóng)民自愿退出宅基地，通過直接入市，獲得了現(xiàn)金補(bǔ)償。其中，63歲的村民羅天華家的農(nóng)房有30多年了，長期空置無人居住。土地入市后，羅天華得到5萬多元補(bǔ)償，搬到鎮(zhèn)上與兒子一同居住。

　　集體、農(nóng)民、企業(yè)共享土改紅利

　　大足區(qū)“三塊地”改革試點(diǎn)5年來，綜合效益逐步顯現(xiàn)出來，為大足區(qū)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展注入了新動力。

　　大足區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成交總價(jià)款已超過5億元，其中價(jià)格較高的商貿(mào)服務(wù)業(yè)用地，平均出讓價(jià)格達(dá)到50萬元/畝，農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得感增強(qiáng)。以拾萬鎮(zhèn)長虹村三組為例，組長谷名勇說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地“掛牌”交易后，在扣除相關(guān)成本，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金、社集體留存集體積累之外，其余的資金都分到了農(nóng)民人頭上。三組260多名農(nóng)民，平均每人可以分到近3000元，成了群眾實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)金收益。

　　土地增值收益反哺“三農(nóng)”。大足區(qū)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照不低于30%土地純收益進(jìn)行提留。“這部分資金重點(diǎn)用于農(nóng)村公共事業(yè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施等方面，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。”羅曉宏說。

　　通過購買或租賃集體經(jīng)營性建設(shè)用地，企業(yè)用地途徑得到了拓寬。從事鍶鹽深加工的重慶元和精細(xì)化工有限公司，2017年6月向古龍鎮(zhèn)古龍社區(qū)3組租賃了46畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地，租期11年。該企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹，通過簽訂入市出讓（租賃）合同，地塊界線、權(quán)屬都劃得明明白白，用地有了法律保障，企業(yè)就有了“定心丸”。下一步，元和公司準(zhǔn)備投入3000萬元，用于廠區(qū)自動化技改，提升經(jīng)營效率。

　　值得一提的是，長期以來，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)培育難，一大癥結(jié)在于用地保障難，建設(shè)用地安排“重城輕鄉(xiāng)”的問題突出?，F(xiàn)在依托“農(nóng)地入市”，有助于緩解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興建設(shè)用地保障難題。

　　在大足區(qū)龍水鎮(zhèn)，重慶鼎翔農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司通過3次“摘牌”，累計(jì)獲得近10畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)，準(zhǔn)備新建一家冬菜精品大觀園，目前施工進(jìn)展順利。公司總經(jīng)理李華瓊告訴記者：“我們選定的地塊在交通主干道旁，項(xiàng)目集冬菜加工、展示、餐飲于一體，今年內(nèi)就將投入運(yùn)營。”

　　資格權(quán)甄別亟待明確

　　《瞭望》新聞周刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配既是改革關(guān)鍵點(diǎn)，也是矛盾風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

　　一是收益如何分？根據(jù)改革設(shè)計(jì)，集體經(jīng)濟(jì)組織留存的收益，不低于純收益的30%。一些村民擔(dān)心因?yàn)楸O(jiān)管不到位，導(dǎo)致資金“跑冒滴漏”。

　　二是誰可以分？近年來，隨著進(jìn)城務(wù)工、征地拆遷、女兒外嫁等因素，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城或?qū)艨谶w到別的村社，不再是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。“農(nóng)地入市”后，哪些人可以分，分多少，看法不一。按照鄉(xiāng)規(guī)民約，農(nóng)村群眾一般認(rèn)為外嫁女、已轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的人就不該參與分配，但在巨大利益面前，凡能沾邊的都想回來分，容易產(chǎn)生糾紛。

　　在實(shí)踐中，一些村組提煉總結(jié)了“三分兩不分”的做法，有一定借鑒意義。“三分”即“有戶籍、有承包地、長期居住的”可各分配收益的1/3；“兩不分”即“空掛戶、已參與農(nóng)轉(zhuǎn)非享受社保的”不分配收益。

　　在宅基地改革中，宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)認(rèn)定也存在現(xiàn)實(shí)障礙。保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是宅基地改革的重要目標(biāo)。過去界定資格權(quán)的一個(gè)重要依據(jù)是戶籍，并具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，但如今農(nóng)村人口流動加快，進(jìn)城讀書的大學(xué)生、外嫁女、入贅男等不少人群或主動或被動遷移、更改了戶籍，這些人群的資格權(quán)如何準(zhǔn)確認(rèn)定，需要法律、政策逐步給予明晰。

　　一些改革配套問題也亟待明確回應(yīng)。首先，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用期限到期后，應(yīng)如何處置？各地尚未形成統(tǒng)一意見；其次，集體經(jīng)營性建設(shè)用地“批后監(jiān)管”存在一定難度。例如，為了達(dá)到集約、節(jié)約用地的目的，相關(guān)部門對工業(yè)用地等有投入、產(chǎn)出指標(biāo)要求，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，如何參照相關(guān)要求規(guī)范實(shí)施，需要進(jìn)一步探索；再者，“農(nóng)地入市”后，如何進(jìn)一步厘清政府、集體和企業(yè)相應(yīng)的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，尚待國家結(jié)合改革實(shí)踐，通過立法予以明確。

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